ديوان للمظالم ـ د. أكرم عبدالرزاق المشهداني
ديوان المظالم هو مؤسسة قديمة في الحضارة الاسلامية نشأت ضمن البيئة الادارية الاسلامية من أجل احقاق الحق لدى الحاكم، وديوان المظالم في الاسلام هو من توابع القضاء والغرض منه استماع ظلامات الناس من الولاة والقضاة أو غيرهم. وكانت العرب في الجاهلية تتحالف فيما بينها على رد المظالم كما كانت تفعل قريش قبيل الاسلام.
ومن خلال الاطلاع على وجهات نظر الفقهاء المسلمين بشأن الاختصاصات العامة المنوطة بـ قضاء المظالم ، في العصور الاسلامية، يبدو جلياً الأهمية المعطاة لولاية المظالم في الاسلام، باعتبار أن ما تؤديه من وظائف لا غنى عنها، ويُعدّ مكمّلاً لنظام القضاء العام، الذي يتألف من ثلاث مؤسسات تكمّل بعضها القضاء، والمظالم، والحسبة ، وكلها تهدف الى هدف واحد هو تحقيق العدل وانصاف المظلومين.
بقيت هذه المؤسسة مستمرة طيلة العهود الاسلامية، وقد تعرف عليها العالم الغربي في القرن الثامن عشر وتم تأسيس أول نموذج عليها في السويد وأطلق عليه الأمبودسمان Ombudsman ثم انتشرت في أوربا الغربية ضمن سياق سياسات دولة الرفاه الاجتماعي والديمقراطية الليبرالية، واصبحت أحد أهم عناصر النزاهة المؤسسية في أوربا. والأمبودسمان بالسويدية تعني ممثل الشعب أو مفوض الشعب . وقد ظهرت الكلمة لأول مرة في السويد عام 1809 عندما تضمن الدستور قراراً بتعيين أمبودسمان ثم امتدت الفكرة بعد ذلك الى الدول الاسكندنافية ثم انتشرت في كثير من بلدان العالم المختلفة التي أنشأت بدورها مكاتب مماثلة للأمبودسمان. وهناك اليوم بالسويد وغيرها، عدد كبير من أنظمة الأمبودسمان لمراقبة أجهزة بذاتها أو لانصاف فئات معينة مثل أمبودسمان السكان الأصليين، أمبودسمان المرأة، أمبودسمان للمقيمين، الخ. أما الاسم الدقيق الذي يستعمل للتعبير عن النظام الذي جاء به دستور السويد ليكفل الرقابة البرلمانية فهو الأمبودسمان البرلماني أو المفوض البرلماني وهو اسم أقرب دلالة على فلسفة النظام وواقع نشأته. فهو المحامي أو المفوض الذي أوكل البرلمان اليه سلطة التأكد من حسن تطبيق القانون. وعدم استغلال السلطة، والحرص على حريات الأفراد وحقوقهم من تعسف الحكومة أو القضاء، وللمفوض البرلماني الحق في التدخل من تلقاء نفسه أو بناءً على شكوى يتلقاها من الأفراد أو بأي وسيلة أخرى يعلم من خلالها بوقوع مخالفة فيعمل لتوجيه الادارة الى وجوب اتباع أسلوب معين في عملها لتتدارك أخطاءها، وله استجواب أي موظف في هذا الشأن، وله اقامة الدعوى على الموظفين المقصرين في أداء واجباتهم ومطالبتهم بالتعويـض لمن لحقه ضرر من جراء التصرُّف غير المشروع.
ويتيح القانون السويدي لديوان المظالم الأمبودسمان استقلالية وصلاحيات واسعة في متابعة تفاصيل الشكاوى التي يقبل التحقيق فيها والتي لا تهدف فقط الى استعادة الحقوق بل وكشف أنماط الخلل في الادارة وعدم تكرارها مستقبلا كما يستقبل ايضا شكاوى بحق البلديات والجامعات الحكومية والمؤسسات العامة المستقلة ويقوم بالتنسيق مع ديوان المحاسبة وهيئة مكافحة الفساد بحيث لا يحدث تقاطع في العمل ويقدم الديوان تقريره الى رئيس الوزراء وهو مستقل عن البرلمان وهذا من أهم المزايا حتى لا يتعطل عمله في سياق التجاذبات والمصالح التي تسيطر على عمل المجلس.
أما نظام المظالم القضائي والذي أخذ شكل نظام القضاء الاداري بشكله المعاصر فقد كانت بدايته في فرنسا مع انشاء مجلس الدولة عام 1791م الذي توالت عليه تطورات مستمرة أهمها تحوله في سنة 1872م الى جهة قضائية مستقلة تحمي المواطنين من تعسف السلطات العامة فضلاً عن تحويل مجالس المحافظات الى محاكم ادارية. ففي فرنسا أخذ التنظيم يتصف بوجود ثلاث درجات من التقاضي بعد اضافة درجة الاستئناف في ديسمبر 1987م وهي المحاكم الادارية وتعتبر هي صاحبة الاخصاص العام في المنازعات الادارية، ومحاكم الاستئناف التي تنظر في قضايا الاعتراض على أحكام المحاكم الادارية، ومجلس الدولة الذي يعتبر محكمة نقض للاعتراض على أحكام محاكم الاستئناف ولكنه يعتبر أيضاً محكمة أول درجة وآخر درجة من التقاضي لبعض القضايا.
لقد حفزت فكرة ولاية المظالم العديد من الدول العربية على الأخذ بنظام القضاء المزدوج الذي يتطلب تخصيص محاكم مستقلة تراعي التوفيق بين المصلحة العامة ومصلحة الأفراد. وهذا ما حصل بشكل خاص في كل من مصر والسعودية. واكتفت دول عربية أخرى بانشاء دائرة متخصصة أو محاكم نوعية داخل القضاء العادي لنظر منازعات ادارية محددة، مثل الكويت انشاء دائرة ادارية في محكمة الاستئناف ، والامارات العربية المتحدة انشاء دوائر في المحاكم الاتحادية ، وشاءت دول ثالثة انشاء هيئات نوعية مستقلة عن القضاء العام لنظر بعض أنواع الدعاوى الادارية، مثل الأردن 2008. والمغرب 2001.
ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية
أصدرت المملكة قانون ديوان المظالم بالمرسوم الملكي رقم م»51 وتاريخ 17»7»1402هـ المنشور بالجريدة الرسمية أم القرى بالعدد 2918 وينص القانون على أن ديوان المظالم هيئة قضاء اداري مستقلة ترتبط مباشرة الملك. ويكون مقره مدينة الرياض ويجوز بقرار من رئيس الديوان انشاء فروع له حسب الحاجة. ويتألف ديوان المظالم من رئيس بمرتبة وزير، وعدد من النواب المساعدين والأعضاء ذوي التخصص في الشريعة والأنظمة.
أما اختصاصات ديوان المظالم السعودي فهي كما وردت في قانونه
1 ــ يختص ديوان المظالم بالفصل فيما يأتي
ــ أ. الدعاوى المتعلقة بالحقوق المقررة في نظم الخدمة المدنية والتقاعد لموظفي ومستخدمي الحكومة والأجهزة ذوات الشخصية المعنوية العامة المستقلة أو ورثتهم والمستحقين عنهم.
ــ ب. الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن بالطعن في القرارات الادارية متى كان مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة النظم واللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو اساءة استعمال السلطة. ويعتبر في حكم القرار الاداري رفض السلطة الادارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقاً للأنظمة واللوائح.
ــ ج. دعاوى التعويض الموجهة من ذوي الشأن الى الحكومة والأشخاص ذوي الشخصية العامة المستقلة بسبب أعمالها.
ــ د. الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن في المنازعات المتعلقة بالعقود التي تكون الحكومة أو أحد الأشخاص المعنوية طرفاً فيها.
ــ هـ. الدعاوى التأديبية التي ترفع من هيئة الرقابة والتحقيق.
ــ و. الدعاوى الجزائية الموجهة ضد المتهمين بارتكاب جرائم التزوير والرشوة، وكذلك الدعاوى الجزائية الموجهة ضد المتهمين بارتكاب الجرائم والمخالفات المنصوص عليها في الأنظمة اذا صدر أمر من رئيس مجلس الوزراء الى الديوان بنظرها.
ــ ز. طلبات تنفيذ الأحكام الأجنبية.
ــ ح. الدعاوى التي من اختصاص الديوان بموجب نصوص نظامية خاصة.
ــ ط. طلب المحاكم الأجنبية ايقاع الحجز التحفظي على ممتلكات أو أموال داخل المملكة.
2 ــ مع مراعاة قواعد الاختصاص المقررة نظاماً يجوز لمجلس الوزراء احالة ما يراه من مواضيع وقضايا الى ديوان المظالم لنظرها ولا يجوز لديوان المظالم النظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة أو النظر في الاعتراضات المقدمة من الأفراد على ما تصدره المحاكم أو الهيئات القضائية من أحكام أو قرارات داخلة في ولايتها
ديوان المظالم في الأردن
صدر قانون ديوان المظالم رقم 11 لسنة 2008 ونشر بالجريدة الرسمية العدد 4900 بتاريخ 16»4»2008 وتضمن أن يؤسس في المملكة ديوان يسمى ديوان المظالم يتمتع بشخصية اعتبارية ذات استقلال مالي واداري وله بهذه الصفة القيام بجميع التصرفات القانونية اللازمة لتحقيق أهدافه بما في ذلك تملك الاموال المنقولة وغير المنقولة والتصرف بها والتعاقد مع الغير والتقاضي وله ان ينيب عنه في الاجراءات القضائية المحامي العام المدني.
ويتولى ديوان المظالم الاردني المهام والصلاحيات التالية
أ ــ النظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات او الاجراءات او الممارسات او افعال الامتناع عن أي منها الصادرة عن الادارة العامة او موظفيها ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانونا امام أي جهة ادارية او قضائية اواذا كان موضوعها منظوراً امام أي جهة قضائية او تم صدور حكم قضائي فيها.
ب ــ التوصية بتبسيط الاجراءات الادارية لغايات تمكين المواطنين من الاستفادة من الخدمات التي تقدمها الادارة العامة بفاعلية ويسر وذلك من خلال ما يقدم اليه من شكاوى بهذا الخصوص.
أما الشروط الواجب توفرها في الرئيس والأعضاء فهي أن يكون أردني الجنسية، حاصلا على الشهادة الجامعية الأولى على الاقل، أن تكون لديه خبرة لا تقل عن خمسة عشر سنة في أي من مجالي القانون او الادارة العامة او كليهما، أن يكون كامل الأهلية المدنية ومتمتعاً بالحقوق المدنية والسياسية، أن يكون مشهوداً له بالنزاهة والحيدة، أن لا يكون محكوما عليه بجناية او بجنحة مخلة بالشرف والاخلاق العام، أن لا يكون رئيسا لاي مجلس منتخب أو غير منتخب أو هيئة اهلية أو مؤسسة رسمية أو مؤسسة عامة ولا عضوا في أي منها عند تعيينه، أن لا يكون له انتماء حزبي .
ديوان المظالم
في المملكة المغربية
أصدر ملك المغرب ظهيراً مرسوماً في 9 ديسمبر 2001 باحداث مؤسسة ديـوان المظالم ، ونص على أن تستحدث مؤسسة ديوان المظالم ترتبط بالملك، الذي يعين واليا للمظالم لمدة ست سنوات قابلة للتجديد، ويقوم والي المظالم بتعيين مندوبين له في كل من رئاسة مجلس الوزراء وكل وزارة، ويتولى والي المظالم النظر في الشكايات والتظلمات من الأشخاص الذين يرون أنفسهم ضحايا لأي قرار أو عمل يتنافى مع مبادئ سيادة القانون والانصاف صادرا عن احدى ادارات الدولة أو الجماعات المحلية أو أي هيئة عهد اليها بصلاحيات السلطة العمومية. ويمكن لرئيس المجلس الأستشاري لحقوق الانسان أن يحيل الى والي المظالم الشكايات الموجهة اليه والتي تدخل ضمن اختصاص والي المظالم. ولايجيز القانون لوالي المظالم النظر في الشكاوى المتعلقة بقضايا وكل البت فيها للقضاء، او التظلمات الرامية الى مراجعة حكم قضائي نهائي، والقضايا المتصلة باختصاص مجلس حقوق الانسان.
قطر استحداث هيئة للرقابة الادارية والشفافية
صدر في دولة قطر قرار أميري برقم 75 لسنة 2011 بانشاء هيئة الرقابة الادارية والشفافية، هيئة تسمى هيئة الرقابة الادارية والشفافية تكون لها شخصية معنوية وموازنة تلحق بالموازنة العامة للدولة، وعدّدت المادة 6 منه واجبات هذه الهيئة المرتبطة بالأمير مباشرة ، تهدف الهيئة الى تحقيق الرقابة والشفافية ونزاهة الوظيفة العامة، ومكافحة الفساد بكافة صوره وأشكاله، ومنع وقوع الجرائم التي تمس المال العام أو الوظيفة العامة، والعمل على ضبط ما يقع منها، ولها في سبيل تحقيق ذلك على الأخص القيام بما يلي
1 ــ البحث والتحري عن أسباب القصور في العمل والانتاج واقتراح وسائل تلافيها.
2 ــ الكشف عن عيوب النظم الادارية والفنية والمالية التي تعرقل السير المنتظم للعمل بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة واقتراح وسائل تلافيها.
3 ــ متابعة تنفيذ القوانين، والتأكد من أن القرارات واللوائح والأنظمة السارية وافية لتحقيق الغرض منها.
4 ــ الكشف عن المخالفات الادارية والمالية والفنية، التي تقع من الموظفين والعاملين بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة.
5 ــ كشف الجرائم الجنائية التي تقع من غير الموظفين أو العاملين بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة والتي تستهدف المساس بسلامة أداء واجبات الوظيفة أو المساس بالمال العام، والعمل على ضبط مرتكبيها.
6 ــ بحث الشكاوى التي يقدمها الأفراد عن مخالفة القوانين أو الاهمال في أداء واجبات الوظيفة أو العمل، ومقترحاتهم فيما يتراءى لهم أو يلمسونه بقصد تحسين الخدمات وانتظام سير العمل وسرعة انجازه.
7 ــ بحث ودراسة ما تنشره الصحافة، وغيرها من وسائل الاعلام، من شكاوى أو تحقيقات، تتناول نواحي الاهمال أو القصور أو سوء الادارة أو الاستغلال، وكذلك ما تتعرض له وسائل الاعلام المختلفة في هذا الشأن.
8 ــ مد الجهات الخاضعة لرقابة الهيئة بأية بيانات أو معلومات أو دراسات تطلب منها.
9 ــ معاونة الجهات الخاضعة لرقابة الهيئة في التحري عن المرشحين لشغل الوظائف بها، بناء على طلب هذه الجهات.
10 ــ التحري عن العمليات المالية التي يشتبه في أنها غسل أموال بالتنسيق والتعاون مع الجهات المعنية.
11 ــ البحث والتحري عن الشكاوى المتعلقة باستغلال الموظفين لوظائفهم واساءة استغلال النفوذ.
12 ــ متابعة التطورات المختلفة في مجال الرقابة الادارية والشفافية وتطبيق أحدث المناهج والأساليب الرقابية المعمول بها.
13 ــ تدريب أعضاء الهيئة داخليا وخارجيا، وفقا لخطة سنوية تهدف الى رفع كفاءاتهم ومهاراتهم في مجال العمل الرقابي والأعمال المعاونة، وتأهيلهم لشغل الوظائف القيادية
14 ــ اجراء البحوث والدراسات ذات العلاقة بأهداف وأنشطة الهيئة.
15 ــ التنسيق والتعاون مع اللجنة الوطنية للنزاهة والشفافية في كل ما يتعلق بتحقيق أعلى المؤشرات للنزاهة والشفافية.
الكويت مطالبات داخل مجلس الأمة بانشاء ديوان للمظالم
على أثر زيارة رئيس ديوان المظالم الفرنسي للكويت، والتقائه بعدد من أعضاء مجلس الأمة، فقد رفع عدد من النواب مطالبات بدعوة المسؤول الفرنسي الى زيارة الكويت واعداد دراسة حول امكانية انشاء ديوان للمظالم في الكويت وعرضها عليه تمهيدا لتبنيها وتقديمها كاقتراح قانون، وأن يعتبر رقابة ادارية في مقابل الرقابة المالية لديوان المحاسبة على وزارات ومؤسسات الدولة.
الخلاصة
ــ ان نظام المظالم هو نظام اسلامي من أجل احقاق الحق لدى الحاكم، وهو من توابع القضاء والغرض منه استماع ظلامات الناس من الولاة والقضاة أو غيرهم.
ــ ان دولا اوربية اخذت من نظام المظالم الاسلامي واستحدثت نظام الأمبودسمان كما في السويد وغيرها، ويتولى الرقابة والتعقيب على تصرفات الادارة، ويمارسه اعضاء برلمانيون.
ــ بالنسبة للدول العربية هناك اتجاهان
ــ اتجاه متأثر بالنهج الفرنسي في اناطة المهمة بالقضاء واستحداث قضاء اداري مهمته حماية المواطنين من تعسف السلطات العامة. كما في المملكة العربية السعودية ومصر.
ــ اتجاه متأثر بنظام الأمبودسمان وجعله هيئة مستقلة لها شخصية اعتبارية ويمارس الاختصاصات المحددة له بالقانون كما في المغرب والأردن.
المقترح بالنسبة للعراق
نقترح استحداث ديوان للمظالم على غرار نظام الأمبودسمان هيئة مستقلة تتمتع بشخصية اعتبارية، ويختص بالنظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات أو الاجراءات أو الممارسات أو أفعال الامتناع عن أي منها الصادرة عن الادارة العامة أو موظفيها ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانوناً امام أي جهة قضائية او اذا كان موضوعها منظوراً امام أي جهة قضائية او تم صدور حكم قضائي فيها. علماً أن المقصود هنا بالادارة العامة هي الوزارات والدوائر الحكومية والمؤسسات العامة والبلديات والهيئات التنظيمية التي تتولى الاشراف على المرافق العامة وتنظيمها بموجب قوانين خاصة .
وقد سبق أن نوقش مقترح بانشاء أمبودسمان عراقي، أمام أعضاء المجلس الوطني عام 2000، بحضور رئيس لجنة شكاوى المواطنين بالمجلس المرحوم طارق عبد لفتة، والدكتور سعد عدنان عبدالكريم ممثلاً عن وزارة الداخلية باعتباره صاحب أطروحة دكتوراه من جامعة بغداد عن نظام الأمبودسمان، وحضر كذلك كاتب هذه المقالة، والمرحوم د. أكرم نشأت ابراهيم، وقد حصلت اعتراضات كثيرة على المقترح سببها الجهل العام بالفكرة والخشية من أن تكون سيفاً مُسلطاً على الوزارات. واليوم أجد من المناسب إعادة طرح الموضوع ودراسته دراسة متأنية لوجوب استحداث هيئة يحتكم اليها المواطنون تجاه تعسف السلطة.
خبير قانوني عراقي
AZP07
